Skatt av årets inntekt

Våre gjeldende skattelover er av 18. august 1911. De er senere endret en rekke ganger, men opprinnelig var ordningen slik at likningskontorene (som var kommunale fram til 1.1.1965) foretok utlikning av statsskatt og kommuneskatt på grunnlag av innlevert selvangivelse. Ferdig likning ble så utlagt på høsten, og hele skattebeløpet forfalt til betaling i terminer. Innkrevingen foregikk på den måten at statsskatten ble betalt til lensmannen og kommuneskatten til herredskassereren/ kemneren.

Da skattene etter dette system ble utliknet i ettertid, var det ikke til å unngå at det oppsto store restanser, ordinært ca. 10 %, som for en stor del var uerholdelige. De store skatterestansene ble snart en belastning for det offentlige. Derfor begynte en å vurdere om det ikke burde innføres en ny skattebetalingsordning som var mer rettferdig, og som ville gi større inntekter til det offentlige og samtidig frata skattebetalerne byrden med de store restansene i ettertid.

Allerede i 1920-årene foreslo en komite nedsatt av Justisdepartementet en omlegging av innkrevingsansvaret, slik at både stats- og kommuneskatt burde ligge hos herredskassererne. Vårt forbund fulgte opp med forslag om å få gjennomført et kontantprinsipp for skatteregnskapet. Men saken strandet på grunn av stor motstand fra lensmennene.

Diskusjonen fortsatte imidlertid, og i 1936 nedsatte Finansdepartementet den store «Skattekomiteen» som blant annet skulle se på en omlegging av skattesystemet slik at skatten kunne betales etter hvert som inntektene ble opptjent. Dessuten skulle komiteen utrede en omlegging av innkrevingen med tanke på en felles innkreving av statsskatten og kommuneskatten.

Vårt forbund ga sin fulle tilslutning til begge disse spørsmål, idet styret den 29. juli 1940 vedtok følgende uttalelse:
«Styret er prinsipielt av den oppfatning at skatten bør kreves inn etterhvert som pengene tjenes, og vil anbefale at en sådan ordning søkes gjennomført.»

En reform som bør gjennomføres straks er felles innbetaling av stats- og kommuneskatter slik som skattekomiteen også har anbefalt i sin innstilling kap. VIII 3 b side 111. En slik ordning vil være et skritt i riktig retning ved overgang til direkte skattebetaling. Fordelene ved en slik ordning er opplagte og betyr både forenkling og besparelse. Skatteyterne vil kunne betale stats- og kommuneskatten på ett sted og til samme tid. På samme måte som nå med alderstrygdavgiften. Dobbeltutskriving av skattesedler spares. Skattetrekket blir enklere idet arbeidsgiverne får pålegg bare fra ett sted, likesom arbeidsgiveren får bare ett sted å sende melding til. Mange skatteytere blir spart for dobbelt utpantingsgebyr, særlig vil det bli stor besparelse for de innfordringer som sendes utenbygds. Utgiftene ved skatteinnfordringen vil på denne måte kunne reduseres betydelig. Styret vil forsåvidt angår dette avsnitt slutte seg til skattekomiteen og anbefale at denne reform blir gjennomført snarest.»

Etter at Skattekomiteen hadde avgitt sin innstilling, førte den politiske behandling til at Stortinget vedtok lov av 21. november 1952 om betaling og innkreving av skatt. (Skattebetalingsloven) Loven var meget spesifisert for sitt virkeområde, men gav likevel Finansdepartementet fullmakt til å vedta en rekke utfyllende regler og forskrifter.

Til å foreta den praktiske gjennomføringen av loven ble «Direktoratet for skatt av årets inntekt» opprettet i mai 1953. Der ble skattejurister og andre med innblikk i skatteadministrasjon engasjert. Bemanningen besto av 18 midlertidige stillinger, hvorav en direktør og to kontorsjefer.

Som leder for innfordringsavdelingen, og så absolutt «vår» mann i systemet, ble tidligere byråsjef i Finansdepartementet Harald Glenne ansatt. I de kommende 15-20 år ble han meget sentral i utformingen av den nye skatteordningen. Han trakk også vårt forbund med i arbeidet idet han fikk etablert en kontaktordning der kontorsjef (senere kemner) Mesel, Oslo og herredskasserer Lund, Vang, ble rådgivere for henholdsvis byene og landdistriktene. Mesel ble i 1961 avløst av kemner Gamaas, Tønsberg.

Den nye skattebetalingsordningen ble vedtatt satt i verk fra 1. januar 1957, og det ble straks igangsatt en omfattende informasjonskampanje overfor publikum. I dagspressen og radio ble «Skatte-Eriksen» en gjennomgangsfigur med slagord som: «Skatten er betalt, du vet hva du har igjen». Nå skulle det nok vise seg at slagordene ikke løste alle problemer. Det var fremdeles mange som måtte slite med forholdsvis store restskatter.

Det ble vedtatt at utgiftene i forbindelse med den nye skatteadministrasjonen skulle deles mellom staten og kommunene. Alle omkostningene ved utlikning skulle overføres til staten ved at likningskontorene ble statlige. Dette skjedde imidlertid ikke før i 1965. På den annen side ble ansvaret for innfordring av all skatt (personlige skatteytere, næringsdrivende og selskaper) lagt til kommunene ved kommunekassereren. «Kommunekasserer» ble også den nye fellesbetegnelsen på alle herredskasserere, bykasserere og kemnere når det gjaldt skatteinnfordring.

Direktoratet for skatt av årets inntekt bygget etterhvert opp regelverket for den nye skattebetalingsordningen, og skattefogdene, ligningskontorene, kommunekassererne og kommunerevisorene fikk tilsendt stadig nye rundskriv og sirkulærer som nøye beskrev alle de tiltak som var nødvendige for å gjøre ordningen effektiv. De nye arbeidsoppgavene som ble pålagt kommunekassererne ble svært omfattende, og det ble snart klart at det var nødvendig å bygge ut kontorene både når det gjaldt bemanning og teknisk utstyr. Staten bevilget tilskudd til engangsinvestering i maskiner og kontorutstyr.

Foruten innfordring av skattene, skulle kommunekassereren føre kontroll med at arbeidsgiverne gjennomførte forskuddstrekk av sine ansatte, og betalte dette til rett tid. Kommunekassereren ble også pålagt å gjennomføre trekkettersyn i arbeidsgivernes regnskaper.

Før den nye skattebetalingsordningen ble satt i verk, ble det gjennomført en betydelig instruksjonsvirksomhet i form av møter og kurs for ansatte ved kommunekassererkontorene og ved kommunerevisjonen. Direktoratet utdannet 30 instruktører som ble rekruttert både blant kommunekasserere og kommunerevisorer. I 1956 ble det så avholdt 30 kurs blant ansatte i kommunene i de forskjellige fylker. Administrasjonen av kursene ble tillagt skattefogdene. De samarbeidet med kommunekasserernes fylkeslag for å skaffe egnede møtelokaler og foredragsholdere. Dette samarbeidet med skattefogdene, som fra nå skulle være kommunekassererens nærmeste overordnede i skattesaker, ble svært vellykket, idet alle ansatte ved kommunekassererkontorene ble kjent med skattefogden. De kunne dermed benytte han som konsulent i for eksempel problematiske innfordringssaker.

I «Direktoratet for skatt av årets inntekt» begynte man allerede i 1953 arbeidet med å utvikle et eget skatteregnskap. I dette arbeidet fant direktoratet det naturlig å søke bistand i kommunene. Våren 1953 ble kontorsjef og herredskasserer Andreas Husum engasjert som konsulent. Hans arbeid førte frem til Skatteregnskapsforskriftene av 21. november 1956, som ble sendt ut som vedlegg til rundskriv nr. 16 av 12.11.1956. Disse forskriftene gav en detaljert beskrivelse av hvordan skatteregnskapet skulle føres, og ettersom kontoplanen var bygd opp etter desimalsystemet var den faktisk svært framtidsrettet. Forskriftene forutsatte at skatteregnskapet sku
lle føres etter kontantprinsippet. Det var et utpreget reskontroregnskap, idet en skulle føre effektiv kontroll med at alle skattepliktige og arbeidsgivere betalte riktig beløp til rett tid. Videre var det lagt vekt på å skille mellom skatteartene og det enkelte år. Dette var nødvendig av hensyn til avregningen og til fordelingen mellom skattekreditorene. Skatteregnskapsforskriftene påla også kommunekassererne å gjennomføre og sende månedlige fordelingsoppgjør. Selve regnskapsavleggingen derimot skulle skje i form av halvårsregnskap 30. juni og 31. desember.

Skatteregnskapet var et manuelt regnskap, og alle inn- og utbetalinger skulle registreres over postgiro. Føringen av regnskapet var en krevende, men viktig oppgave for kommunekassererne, og i regnskapsforskriftene har det vært foretatt endringer etter behov. Den største endringen kom da kommunekassererne ble pålagt innfordringen av arbeidsgiveravgiften til folketrygden fra 1.1.1967.

Etterhvert som utviklingen av EDB førte til at de fleste kommunekassererkontorene fikk nytt maskinelt utstyr, og at Kommunedatasentralene tilbød nye on-line rutiner, ble det aktuelt å innføre maskinell behandling av skatteregnskapet. Skattedirektoratet fulgte utviklingen nøye, og i samarbeid med kommunerevisorene ble nye maskinelle føringsmetoder skrittvis tillatt. Etter prøveperioden ble EDB-regnskapet i 1974 tillatt benyttet av de kommunene som ønsket det. I Skattedirektoratets forskrift av 5.11.1987 ble alle kommunekasserere pålagt å føre skatteregnskapet på kommunedatasentralene. De skatteregnskapsforskriftene som ligger til grunn for føringen av regnskapet på EDB, er det manuelle regnskapet, og en har derfor sett behov for å utvikle nye forskrifter som bygges opp rundt bruken av EDB. Finansdepartementet har derfor satt ned et utvalg som skal utarbeide forslag til nytt EDB-skatteregnskap. Blant medlemmene i utvalget er økonomisjef Arve Ruud, økonomisjef Håvard Røyne og kemner Ole Jørgen Johannessen. Utvalget la frem en NOU høsten 1993.

I forbindelse med et ønske om å rasjonalisere arbeidet med innbetaling og registrering av forskuddstrekk fra arbeidsgiverne, inngikk Skattedirektoratet i 1975 en avtale med en del store arbeidsgivere i Oslo om at disse skulle kunne innbetale forskuddstrekk terminvis til kommunekassereren i Oslo uten at trekkbeløpet skulle spesifiseres på lønnstakerne. Ved årets slutt var arbeidsgiverne forpliktet til å levere maskinlesbare lønns- og trekkoppgaver til skattedirektørens datasenter.

Dette Oslo-prosjektet hadde en del startvanskeligheter idet en hadde visse problemer med å få til en korrekt fordeling av innbetalt forskuddstrekk i løpet av inntektsåret til lønnstakerens skattekommune. En valgte imidlertid å bygge videre på dette systemet og i 1978 besluttet Skattedirektøren at ordningen skulle gjennomføres i alle landets kommuner for de arbeidsgiverne som førte sine lønnssystem på EDB. Innbetaling av trekk foregikk til arbeidsgiverens kontorkommune. Det videre arbeid med dette systemet gav etterhvert så gode resultater at alle arbeidsgivere ble tatt med i ordningen, og en fikk systemet med forenklede lønns- og trekkoppgaver – FLT. Fordelingen av innbetalt forskuddstrekk ble overtatt av skattedirektørens datasenter med et endelig korrigert oppgjør etter at alle lønns- og trekkoppgaver var registrert på EDB ved inntektsårets utgang.

Etter at denne ordningen var kommet igang ble det klart at det var mulig å innføre et system med forenklet selvangivelse, idet det også var kommet bestemmelser om at alle banker og låneinstitusjoner m. v. Var forpliktet til å gi oppgave til skattedirektøren over kundenes innskudd og gjeld. Alle disse data blir samlet under skatteyterens personnummer og kan benyttes direkte i ligningsarbeidet.

Innkreving av underholdsbidrag

Dette er en sak som har skapt stort hodebry for alle impliserte parter i mange år. Administrasjonen av «bidragsordningen for barn født i og utenfor ekteskap» var fra først av tillagt bidragsfogden. På landet var dette normalt lensmannen, mens det i byene som regel var en kommunal oppgave. Utbetaling av bidraget var avhengig av hva bidragsfogden fikk krevet inn hos den bidragspliktige. Den bidragsberettigede (det vil si for det meste barnemoren) ble dermed den skadelidende ved manglende betaling.

Ved lov av 26.4.1957 ble det vedtatt at bidragsberettigede hadde rett til å få utbetalt bidragsforskudd selv om bidragspliktige ikke hadde betalt pålagt bidrag. Bidragsfogden i bidragsberettigedes bostedskommune skulle fortsatt administrere ordningen, men vedkommende kommune ble pålagt å stille nødvendige midler til disposisjon slik at alle bidrag kunne utbetales månedlig. Det ble nødvendig med et mellomregnskap med kommunen og bidragsfogden slik at korrekt avregning kunne foretas. Kommunen fikk anledning til å kreve sine utlegg refundert fra bidragspliktige og denne innfordringen ble foretatt gjennom bidragsfogden.

Det viste seg etterhvert at den økonomiske belastning på kommunene ble meget følbar, og kommunene fant at de ikke lenger kunne bære denne belastningen. Derfor krevde de at staten måtte komme inn i bildet. Dette førte til at Stortinget besluttet å overføre forskuddteringen til folketrygden fra 1.1.1976. Den store restansemassen ble etterhvert et merkbart problem, og en ble opptatt av å finne frem til en mer effektiv innfordringsmetode.

Etter at lensmennene fra 1.1.1974 fikk en ordning med fast statslønn slik at diverse innfordringsgebyrer falt bort, var det mange lensmenn som ønsket å slippe vervet som bidragsfogd. De henvendte seg til kommunene for å få arbeidet med bidragssakene overført til kommunens administrasjon. En del, helst store og ressurssterke kommuner, gikk med på en slik overføring og kommunekassereren ble derved bidragsfogd i en del kommuner.

Restansemassen var imidlertid stadig økende, og våren 1976 nedsatte Justisdepartementet en arbeidsgruppe som skulle vurdere arbeidet med innkreving av underholdsbidrag. Som medlem av gruppen oppnevnte Norske Kommuners Sentralforbund Kjell B. Johansen som sin representant. Arbeidsgruppen som besto av seks medlemmer, avgav en delt innstilling i 1977. Tre medlemmer gikk inn for å overføre bidragsinnkrevingen til kommunekassererne, men de tre øvrige medlemmene, blant annet NKS og lensmennenes representanter gikk imot en slik overføring fordi man hevdet at en ikke kunne oppnå noe ved å skille administrasjonen og innkrevingen. På tross av denne delte innstillingen, påla Justisdepartementet i brev av 19.12.1977 fylkesmennene å påse at arbeidet med bidragsinnkrevingen ble overført til kommunekassererne fra 1.7.1978. Pålegget kom uten at saken overhode var forelagt noen av de impliserte partene, og det kom umiddelbart sterke reaksjoner på dette, blant annet fra flere av våre fylkeslag. Da det i Justisdepartementets brev fremgikk at det ikke uten videre skulle gis kompensasjon for det «uvesentlige merarbeid» som ble pålagt kommunekassererne, ble saken tatt opp med Justisministeren gjennom Norsk Kommuneforbund. I brev til Justisdepartementet av 26.4.1978 gikk også vårt forbund mot overføringen, og disse henvendelsene førte til at pålegget om overføring ble trukket tilbake. Departementet bestemte seg for å vurdere hele sakskomplekset nærmere.

I 1980 oppnevnte Regjeringen et utvalg som fikk i oppdrag å utrede både fastsettelse og innkreving av bidrag. Forbundet var representert i utvalget ved Egil Bjørgum. Flertallet i utvalget foreslo at bidragsarbeidet ble lagt til trygdeetaten, bortsett fra innkrevingen av det forskuttede minstebidrag, som utvalget foreslo ble innkrevd gjennom skatteetaten. Bjørgum dissenterte idet han foreslo at hele bidragsarbeidet ble lagt til kemner- og kommunekassereretaten. Skattedirektoratet så nærmere på forslaget om å innkreve bidraget gjennom skattesystemet, og kom fram til et opplegg. Regjeringen la saken fram for Stortinget, men forslaget møtte så mye motstand under komitebehandlingen der at Regjeringen t
rakk forslaget sitt. Senere vedtok Regjeringen å overføre bidragsarbeidet til trygdeetaten – og det ble gjennomført. Fra forbundets side ble det oppfattet som et nederlag at etaten ikke fikk oppgavene til bidragsfogden.

Organisering av økonomifunksjonene i kommunene – (KT-rapport 1/1980)

Det var Kommunenes Sentralforbund, (KS) eller Norske Kommuners Sentralforbund (NKS) som det het den gang, som står bak rapporten. Det var også NKS som oppnevnte utvalget som fikk i oppdrag å utrede spørsmålet om en hensiktsmessig organisering av økonomifunksjonen i kommunene. Men det var vårt forbunds leder, Reinert Guren, som tok initiativet, eller foreslo, overfor NKS at spørsmålet ble utredet. Og det skjedde i et møte 23. juni 1979 med direktør Arne Rødskog i NKS.

Bakgrunnen for at Guren tok opp spørsmålet var at flere kommuner på det tidspunkt var igang med å omorganisere sin økonomiforvaltning, med det resultat at flere “underlige” modeller så dagens lys. Både kommuner og kommunekasserer fikk behov for en sentral utredning som den enkelte kommune kunne gjøre seg nytte av.

Forbundet ble representert i utredningskomiteen av daværende sekretær Egil Bjørgum. Komiteens rapport ble behandlet av styret i NKS i desember 1979, og den ble sendt ut på nyåret 1980. Styret uttalte i den forbindelse:

«Komiteensforslag og tilrådinger er først og fremst ment som et diskusjonsgrunnlag for kommunene, og rapporten sendes kommunene til orientering. Den konkrete utforming av eventuelle organisasjonsmessige tiltak på dette området må tilpasses og videreutvikles etter de behov den enkelte kommune har.»

Komiteens «forslag og tilrådinger» gikk i hovedsak ut på at økonomifunksjonen ble samlet under ledelse av en økonomisjef etter følgende modell:

I mindre kommuner ble det anbefalt en modifisert modell. Forskjellen var at økonomisk planlegging og analyse ble lagt til administrasjonssjefen, mens øknomisjefen (kommunekassereren) bare fikk ansvar for teknisk bistand i budsjettarbeidet. Komiteen var oppmerksom på at omorganiseringen kunne ta tid og skriver i den forbindelse: (se «Herredskassereren» 5/81 side 150)

KT-rapporten fikk en grundig behandling i forbundets organer – i fylkeslagene, på flere rådsmøter og endelig på landsmøtet i Kristiansand i 1981. Og det sto strid om rapporten. Det ble en sak som engasjerte sterkt og medlemmene delte seg i to fløyer, de som gikk inn for en samlet økonomifunksjon, og de som var for å opprettholde status quo. De som støttet rapporten var fortrinnsvis yngre, fra mindre og mellomstore kommuner – og med bedre utdannelse enn kommunekassererne hadde tradisjonelt. Motstanderne var gjerne eldre kommunekasserere. Bildet var imidlertid ikke entydig, det var mange unntak fra denne karakteristikken.

Et forhold som mange reagerte på, var at kommunekassereren/økonomisjefen skulle være i stabsforhold til rådmannen, og ikke i linje. Dette ble oppfattet dithen at kommunekassererkontorene ikke lenger ville bli behandlet som egen etat.

En samlet økonomifunksjon ville bety nye arbeidsoppgaver for kommunekassererne, for eksempel budsjettarbeid. Mange kommunekasserere følte seg ikke kompetente til dette, og dette forhold forklarer nok mye av den motstand det var mot KT-rapporten. Etterhvert utover i 1980-årene kom det imidlertid fram noen reelle ankepunkter mot rapporten. Det ble blant annet stilt spørsmål om det var så mange fordeler med en samlet økonomifunksjon – særlig i de noe større kommuner. En av de som stillte dette spørsmål var Egil Bjørgum, som hadde vært medlem av komiteen bak rapporten og tidligere hadde gått inn for den. Poenget var om det lot seg kombinere å ha ansvaret for både driftsoppgavene og planoppgavene (budsjettarbeidet), eller om oppgavene i realiteten var så store og ulike at en av dem ville bli forsømt. Dette synspunkt har etterhvert vunnet terreng, og ført til at holdningene til rapporten er mer avslappet idag. Heller ikke spørsmålet om hvorvidt kommunekassererkontoret skal være å betrakte som etat, er kontroversielt lenger, blant annet fordi det er nye organisasjonsformer i kommunene (for eksempel hovedutvalgsmodellen) som gjør at etatsbegrepet er på vei ut.

Modellen med samlet økonomifunksjon er tatt i bruk i mange kommuner, om enn ikke reelt i alle tilfeller. Det er særlig i mindre kommuner modellen har fått innpass, men det er også eksempler på at større kommuner har tatt den i bruk, men det er bare et fåtall.

Det som har kommet til i de senere årene er at flere kommuner har delt de tradisjonelle kommunekassereroppgavene i skatt og i regnskap m.v. Nå i jubileumsåret er derfor bildet mer uensartet enn noen gang tidligere. Noen kommuner har beholdt de tradisjonelle kommunekassererkontorene med driftsoppgavene forsåvidt gjelder skatt, regnskap, lønn, fakturering, mens rådmannen har planoppgavene, budsjett og så videre. Andre har en samlet økonomifunksjon eller KT-rapport-modellen, mens atter andre har 3-delt økonomifunksjon med et skattekontor, et regnskapskontor mens planoppgavene er hos rådmannen, eller en 2-deling der regnskapsføringen med videre er lagt til rådmannskontoret, mens skatteoppgavene er lagt til et eget skattekontor. Det er også andre varianter. For å komplisere dette enda mer må nevnes at det idag også skjer en desentralisering av de økonomioppgaver som tidligere har vært utført sentralt.

Kommuneloven av 25. september 1992 gir kommunene stort sett full frihet til å organisere sin administrasjon som de måtte ønske. Unntaket er at alle kommuner må ha en administrasjonssjef og en regnskapskyndig person. Med den frihet kommunene har fått må en være forberedt på at det fremover vil bli ulike organisasjonsløsninger fra kommune til kommune. Og denne situasjonen må en leve med. Det melder seg imidlertid behov for modeller for organisering av kommunene, også for økonomifunksjonen, og spørsmålet om å få utarbeidet slike vil nok reise seg etterhvert. Vårt forbund bør også interessere seg for denne oppgaven.

Til slutt tas med det vedtaket som ble gjort på landsmøtet i Kristiansand i 1981 som forsåvidt gjaldt KT-rapporten:

«Det er meget verdifullt at Norske Kommuners Sentralforbund har utredet spørsmålet om organisering av økonomifunksjonen i kommunene. KT-rapporten har kartlagt naturlige oppgaver som hører inn under en samlet økonomifunksjon, og det er dessuten utarbeidet modeller for hvordan økonomifunksjonen kan tenkes organisert.

Slik forholdene er idag, er økonomioppgavene i mange kommuner spredt på ulike etater, og derfor har hovedspørsmålet i KTrapporten vært å finne fram til hensiktsmessige organisasjonsformer. Forbundet bør også se det som en viktig oppgave å medvirke til en fornuftig omstrukturering i samsvar med KT-rapportens intensjoner. En samling av flest mulig økonomioppgaver under kommunekassererens ledelse vil gi større oversikt, bedre utnyttelse av ekspertise og økonomiske data, – og fremfor alt vil dette uten tvil styrke vår etat.

Forbundet finner det ikke rett å gå ut med en anbefaling av den ene eller andre modellen, men vil understreke at kommunekassererkontoret må opprettholdes som en selvstendig etat og at kommunekassereren beholder sin funksjon som etatsjef.

Imidlertid må vi som et faglig forbund, med representanter for ulike kommunestørrelser reiser, understreke betydningen av at arbeids- og organisasjons-endringer ikke tas opp uten at det skjer i forståelse med vedkommende kemner/kommunekasserer, og at de ikke gjennomføres til fortrengelse for ham. Rapporten er forstått dithen at endringer først bør gjennomføres når forholdene i den enkelte kommune ligger til rette for det.»

ROSA-prosjektet

Ingen sak har engasjert forbundet sterkere i 1990-årene, hittil iallfall, enn ROSA-prosjektet. Og det gjelder alle nivåer, i sentralstyret og i fylkeslagene, på landsmøter og rådsmøter (landsstyremøter), ROSA-prosjekte
t har alltid stått på dagsorden. Dette prosjektet har ført til en ganske enestående mobilisering i forbundet, og uansett utfallet av prosjektet, har det på mange måter virket samlende og styrkende på forbundet, bevisstgjort forbundet – og ført til et nært samarbeid med KS.

Hva gjelder så prosjektet?
ROSA står for «Reorganisering av skatte og avgiftsadministrasjonen». Prosjektet gjelder altså spørsmålet om en omorganisering av skatte- og tolletaten, inklusive kommunekassereretaten, forsåvidt gjelder oppgaver denne har på skattesektoren. Oppgaven ble gitt til en styringsgruppe som ble oppnevnt i Statsråd 8. februar 1991, med administrerende direktør i Televerket, Tormod Hermansen som leder. Som vårt forbunds representant var Egil Bjørgum oppnevnt, mens KS var representert med direktør Dagfinn Høybråten. LO hadde to representanter i gruppen, hvorav den ene var fra kommunekassereretaten, nemlig økonomisjef Arnfinn T. Ihle, Fitjar. Ellers var det 19 personer med i gruppen. De andre var fra departementer og forskjellige grener innen skatte- og tolletaten, alle på et høyt nivå.

Styringsgruppen fikk spesielt i oppdrag å utrede fordeler og ulemper ved en sammenslåing av skatteetaten og tolletaten, samt å vurdere tiltak for å styrke innkrevings- og kontrollfunksjonen. I begynnelsen var det, iallfall i kommunesektoren, en utbredt oppfatning at Finansdepartementet hadde så sterke oppfatninger om resultatet at det nærmest var gitt på forhånd. På denne bakgrunn ba KS Finansdepartementet bekrefte hva som var tilfelle. Finansdepartementet uttalte da i klartekst at det skulle være en «åpen» utredning, og det ble det.

En annen side av saken vårt forbund var opptatt av, var måten utredningsarbeidet ble lagt opp på. Fra vår side ble det anført at en aller først burde klarlegge hva som fungerte godt og hva som fungerte mindre godt. Deretter burde man vurdere hva som kunne gjøres for å forbedre det som ikke fungerte bra. Dette synet fikk imidlertid ikke gjennomslag i styringsgrupppen. Arbeidet ble lagt opp slik at en tok utgangspunkt i hvordan en ville reorganisere skatte- og tolletaten på fritt grunnlag, det vil si at en startet opp med «blanke ark», som det ble sagt.

Styringsgruppen valgte et arbeidsutvalg, hvor blant annet KS sin representant var med, derimot ikke vårt forbund, og det ble i Finansdepartementet opprettet et prosjektsekretariat bestående av fire heltidsarbeidende sekretærer. Videre ble det oppnevnt en rekke arbeidsgrupper med representanter utenfor styringsgruppen, blant annet med representanter fra vår etat.

Prosjektarbeidet kom igang for alvor høsten 1991. Hva resultatet ville bli, var helt uvisst fram til juni 1992 da det ble holdt foreløpig «votering» over noen hovedspørsmål. Det ble da klart at det var flertall for å slå sammen skatte- og tolletaten, samt at kommunene skulle beholde ansvaret for skatteinnkrevingen. Arbeids giverkontrollen derimot, var det flertall for at staten skulle overta ansvaret for. Forut for «avstemningen» var det nok atskillig «korridorpolitikk», hvor Dagfinn Høybråten spilte en viktig rolle. Lettelsen var stor i forbundet da det ble kjent i hvilken retning resultatet ville gå.

Styringsgruppen avga innstilling 7. januar 1993 (NOU 1993: 1) – og stort sett var gruppens forslag i samsvar med de foreløpige standpunkter som er nevnt foran.

Forslaget gikk i korthet ut på følgende:

• Sammenslåing av skatte- og tolletaten på direktoratsnivå.
• Overføring av ansvaret for skattefogdetaten fra Finansdepartementet til det foreslåtte Skatte- og tolldirektorat.
• Sammenslåing av fylkesskattekontoret, skattefogdkontoret og tolldistriktskontoret på regionsnivå, det vil si på fylkesnivå.
• Ingen endringer på kommunenivå, det vil si opprettholdelse av et likningskontor og et kommunekassererkontor i hver kommune.
• Fortsatt kommunalt ansvar for skatteinnfordringen, føring av skatteregnskapet, skatteavregningen, samt for mottak, registering og avstemming av terminoppgaver, årsoppgaver og lønns- og trekkoppgaver.
• Statlig overtakelse av ansvaret for arbeidsgiverkontrollen, men slik at kommunekassererne fortsatt skal ha et kontrollapparat for en effektiv innfordring og for å løse de oppgaver som er nevnt under foregående strekpunkt.
• Ingen overføring av ressurser fra kommunesektoren til staten.

Det var imidlertid tre mindretallsforslag. Av disse skal nevnes at skattedirektør Willy Ovesen og fylkesskattesjef Odd Hagen gikk imot sammenslåing av skatte- og tolletaten, men gikk inn for at kommunene beholder ansvaret for skatteinnkrevingen. Et annet mindretall, bestående av avdelingsdirektør Peder Berg og skattefogd Per Magnus gikk inn for statlig overtakelse av skatteinnfordringen.

Selv om det knyttet seg uvisshet til hvilken kontrollfunksjon kommunekassererne skulle ha, var det stor tilfredshet i forbundet og etaten med styringsgruppens innstilling. Forbundets representant i gruppen, Bjørgum, sto bak flertallets forslag. Det samme gjorde KS sin representant, Dagfinn Høybråten, og Arnfinn T. Ihle, som representerte LO.

Etter at innstillingen ble avgitt, arbeidet Finansdepartementet med den inntil saken ble lagt fram for Stortinget ved beslutning i Statsråd 6. mai 1994, St. prp. nr. 14 (1993- 94). Regjeringen, det vil si Finansdepartementet, arbeidet med innstillingen i over ett år. Men det ble gjort et grundig arbeid, blant annet ble det engasjert et konsulentfirma til å vurdere hvilke gevinster flertallets forslag ville gi. Konsulentfirmaet kom fram til at de var relativt beskjedne, iallfall på kort sikt, men firmaet uttalte at størst gevinst ville det bli ved statlig overtakelse av skatteinnfordringen. Sammen med KS ble konsulentens anslag på dette punkt tilbakevist langt på vei, og formodentlig hadde det betydning, fordi Regjeringen tok ikke opp spørsmålet om statlig overtakelse av skatteinnkrevingen i proposisjonen. Tvert imot, Regjeringen fulgte stort sett forslaget fra flertallet i styringsgruppen.

Det er mange å takke for den innsats som ble gjort fra forbundets og etatens side i forbindelse med prosjektet. Uten å gjøre noen urett må det være grunn til spesielt å takke økonomisjef Arnfinn T. Ihle, Fitjar, kontrollssjef Bjarne Isaksen, Oslo, og kontrollsjef Magne Langeland, Stavanger. Det er også spesiell grunn til å takke daværende direktør i KS, Dagfinn Høybråten.

Fylkeslagene

Fylkeslagene har vært og er kjernen i NKKs virksomhet. Dette kommer til uttrykk gjennom den aktiviteten NKK bedriver, og ikke minst i sentraliseringsspørsmålet om skatteoppkreveren. Noen av fylkeslagene er eldre enn forbundet.

I NKKs lover står det følgende om fylkeslagene:
Ǥ 11 Fylkeslagene
Forbundet skal normalt ha et fylkeslag i hvert fylke. Sentralstyret kan godkjenne en annen inndeling i enkelte fylker dersom fylkeslagenes årsmøter vedtar å søke om det.

Fylkeslagene består av de medlemmer av forbundet som har sin stilling innenfor det geografiske område vedkommende fylkeslag dekker. Landsmøtet vedtar egen lovnorm for fylkeslagenes organisering og virksomhet. Det enkelte fylkeslag vedtar egen lov i henhold til lovnormen på sitt årsmøte. Fylkeslagene skal arbeide til fremme av forbundets formål, jfr. § 2

Fylkeslagene skal sende sentralstyret (sekretariatet) årsmelding, regnskap og utskrift av protokoller fra sine styre- og årsmøter. Forandringer i fylkeslagenes styre skal straks meldes til sentralstyret (sekretariatet). Fylkeslaget skal sende aktuelt stoff om virksomheten til forbundets blad.»

I jubileumsåret har NKK følgende fylkeslag:

• NKK Østfold (stifttet 22.1.1916)
• NKK Oslo og Akershus (stiftet 15.9.1921som NKK Akershus, men endret til NKK Oslo og Akerhus etter årsmøtevedtak 6. april 2005).
• NKK Hedmark (stiftet 30.11.1919)
• NKK Oppland (stiftet 17.11.1919)
• NKK Buskerud (stiftet 24.1.1920)
• NKK Vestfold (stiftet 14
  .10.1917)
• NKK Telemark (stiftet 4.12.1919)
• NKK Agder (stiftet 12.6.1965) – slått sammen av de tidligere Aust-Agder Herredskassererlag stiftet i 1924 og Vest-Agder Komnunekassererlag stiftet 26.8.1936)
• NKK Rogaland (stiftet juni 1922)
• NKK Hordaland (stiftet 28.7.1922)
• NKK Sogn og Fjordane (stiftet 16.6.1914)
• NKK Møre og Romsdal (stiftet 3.7.1924)
• NKK Trøndelag (stiftet 06.06.2018) – slått sammen av NKK Sør-Trøndelag stiftet 8.10.1931 og NKK Nord-Trøndelag stiftet 28.12.1917)
• NKK Nordland (stiftet 22.8.1947)
• NKK Troms (stiftet 20.8,1919)
• NKK Finnmark (stiftet før 1932, restartet 12.7.1948)

NKKs forlag – Kommunaløkonomisk forlag

NKK har i en rekke år hatt et eget forlag. I tillegg til å gi ut fagbladet Kommunal Økonomi har forlaget gitt ut en rekke bøker.

Kommuneregnskapet
Kommuneregnskapet av Øivind Sunde var forlagets første bok, som kom ut i 1999. Den er revidert flere ganger:

• 2. utgave 2001
• 3. utgave 2002
• 4. utgave 2004
• 5. utgave 2006
• 6. utgave 2010
• 7. utgave 2014
• 8. utgave kommer i 2020

Boken er gjort elektronisk tilgjengelig i Sticos Oppslag Kommune etter at 6. utgaven kom ut i 2010.

Boken har som formål å gi oversikt over det kommunale regnskapssystemet, innføring i rammeverk og grunnleggende prinsipper, forskriftenes regnskapsregler, KOSTRA-rapportering og innsikt i god kommunal regnskapsskikk. Bok gir også dyp innsikt i faglige spørsmål, samtidig som boka er et oppslagsverk for praktiske løsninger. Boken brukes ved flere av landets universitet og høgskoler som obligatorisk litteratur i utdanningen av revisorer og regnskapsførere.

Merverdiavgiftskompensasjon
Ole-Jørgen WIllberg (sa opp sin stilling 1. desember 2004)) var i store deler av 2004 fristilt fra andre oppgaver i sekretariatet til å skrive bok om merverdiavgift. Den ble publisert på NKKs årlige regnskapskonferanse i Trondheim 17. – 18. november i 2004.

Da boken kom ut var det ikke skrevet noe om merverdiavgift sett fra kommunesektoren. Forlaget gav ut en bok som omhandlet den kommunale situasjonen hvor man har avgiftspliktig, ikke avgiftspliktig og kompensasjonsberettiget virksomhet i et og samme rettssubjekt.  NKK innførte noen nye begreper blant annet avgiftsposisjon.  I boken er det tatt inn noen tabeller for å vise hvordan avgiften skulle håndteres internt og eksternt for å lette den praktiske tilnærmingen til merverdiavgift i kommunal sektor. Boken har blitt brukt som obligatorisk pensum ved NKKskolen mva-kompensasjon. Boken har aldri blitt oppdatert/revidert.

Finanshåndbok
På NKKs landsmøte i Haugesund i 2005 gav forlaget ut en finanshåndbok i regi av Arbeidsfellesskapet Kommuneparten (arbeidsfellesskap mellom Kommunalbanken, Jan Petter Jørgensen og NKK). Boken har blittbruk som obligatorisk pensum ved NKKskolen Kommunalfinans, som ikke har vært avviklet siden 2014. Finanshåndboken ser senere gjort elektronisk tilgjengelig på NKK sin hjemmeside.

Til slutt

Jubileumsåret gir oss alle en mulighet til å forstå vår felles fortid og å gi en retning til det videre arbeidet innen kommunal økonomi.