Innspill vedr. forskrift om likeverdig behandling av private barnehager

Innledning

Etter at den nye forskriften om likeverdig behandling av private barnehager kom høsten 2010, har vi i NKK – Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund, fått en markant økning i henvendelser fra våre medlemmer sammenlignet med det som var tilfelle med den forrige forskriften. Våre medlemmer jobber med budsjett, regnskap og generell økonomi i kommunene, typisk i økonomiavdelinger eller sentrale staber og i mindre grad ute i tjenesteproduserende virksomheter som barnehager osv. En fellesnevner i de henvendelsene vi fikk utover fra 2011, var at nå var det et ønske/krav om at våre medlemmer måtte bistå i, eller ta ansvar for, beregning av tilskudd til private barnehager. Dette var overraskende da det ikke hadde vært noen særskilte signaler om dette i forkant, og det viste seg også at dette tok mer tid enn noen var klar over.

Heller ikke i kommunale økonomiavdelinger er ledig tid en tilstedeværende ressurs, slik at arbeid med barnehagetilskudd gikk ut over andre planlagte oppgaver. Grunnen til at våre medlemmer ble involvert i slikt arbeid var oppgitt å skyldes at de barnehagefaglig ansatte i kommunene, ikke hadde tilstrekkelig kompetanse til å gjøre den jobben som kreves for å oppfylle forskriften. Våre medlemmer ble involvert i flere omganger i 2011, og ytterligere i årsoppgjøret på nyåret 2012 – en periode som i utgangspunktet er mer enn hektisk med lange dager ut over normal arbeidstid.
Våre medlemmer var betydelig mindre involvert i beregningen av tilskudd til de private barnehagene med den gamle forskriften. Det var derfor ikke mange av dem som deltok i høring, eller annet forberedende arbeid, i forkant av at forskriften som kom i oktober 2010. I ettertid er det lett å se at dette var uheldig.

Med bakgrunn i de nevnte forhold tok NKKs fagutvalg for økonomi tak i denne saken vinteren 2012 og vi har gjennomført en åpen undersøkelse der alle medlemmer og kommuner ble invitert til å gi sine innspill med synspunkter på forskriften og den konkrete praktiseringen. Vårt arbeid ble påbegynt i forkant av at KS og PBL utarbeidet en ny modell for beregning og dokumentasjon. Mens KS og PBL sitt arbeid tok utgangspunkt i gjeldende forskrift, har vi hatt en bredere tilnærming der vi også har etterspurt forslag til endringer i regelverket. Undersøkelsen resulterte i tilbakemelding fra 42 kommuner, 1 kommunerevisjonsselskap og 1 privat barnehageeier. Dette anser vi for å være en veldig god respons, om vi sammenligner med ordinære høringer på regelverk innenfor vårt område, der 20 svar er mer vanlig.

Basert på de tilbakemeldingene vi har fått, har vi laget denne oppsummeringen som vi ønsker skal oppfattes som konstruktive innspill fra praktikerne i kommune-Norge. Vi har valgt å organisere innspillene etter oppbyggingen av forskriften. Innspillene er både i form av spørsmål og konkrete forslag til endringer.

§ 1 Formål og virkeområde
Det var en allmenn oppfatning at den nye forskriften hadde som intensjon å bidra til en forenkling og gi større forutsigbarhet både for kommunene og de private barnehagene. I hvert fall var det inntrykket mange satt igjen med etter opplæringsrundene som Fylkesmennene kjørte senhøsten 2010.
Den generelle tilbakemeldingen vi har fått fra flertallet av kommunene, revisjonen og den private barnehageeieren, er at i praksis brukes det nå mye mer tid på denne oppgaven enn tidligere, både for kommuner og private barnehager. Det er også mye mindre forutsigbart på begge sider.

Det oppleves også frustrerende at regelverket fra starten var såpass uklart, at det har kommet mange avklaringer underveis, og det har vært vanskelig å være sikker på om man brukte siste versjon av reglene. Dette gjelder spesielt for tilskuddene for 2011, der eksempelvis siste avklaring kom såpass sent i februar 2012, at fristen for avlegging av kommuneregnskapet var utløpt, og mange kommuner dermed hadde avsluttet på et ikke helt fullstendig grunnlag. Kommunerevisorene var jo også klar over dette slik at man har unngått problemer, men det skapte merarbeid i ettertid.
Mange kommenterer at et stort problem er at kommunenes barnehagefolk og de private barnehagene opplever at den nye forskriften forutsetter kjennskap til kommunale økonomiregler, som ingen av dem i utgangspunktet innehar. Det er jo nettopp dette som har medført at våre medlemmer plutselig ble dratt inn i dette, og først måtte beregne tilskuddene, for så i neste omgang prøve å forklare det både for ansatte i egen kommune og tilskuddsmottakerne. Kommunene melder at dette burde vært varslet på forhånd, slik at det hadde vært mulig å planlegge intern ressursbruk bedre. Fordi man var på kant eller over frister for tildeling av tilskudd, endte man i praksis opp med at økonomifolk ble revet ut av sitt ordinære arbeid, og måtte foreta tilskuddsberegningene. Dette ga unødvendig intern støy.

Flere kommuner nevner også at lokalpolitikerne i 2011/2012 har uttrykt undring over stadig å få seg forelagt saker om tilskudd til private barnehager, der satsene endres fra gang til gang.
Mer konkrete tilbakemeldinger tas opp under hver § nedenfor.

§ 2 Dokumentasjon

I og med at vårt arbeid startet før KS/PBL kom med sin veileder, fikk vi mange innspill på at det opplevdes som svært uheldig at det nå er opp til hver kommune å dokumentere tilskuddet. Tidligere var det jo et standard regnearkverktøy som fulgte med, og det opplevdes som et stort tilbakeskritt at det ikke fulgte med noe fra departementet til den nye forskriften. Selv om det nå er kommet et verktøy vi kan bruke ble jo alt vedr 2011-tilskuddene, og mye av 2012-tilskuddene, preget av mangel på et slikt verktøy. Hjemmesnekrede regneark ble redningen for mange, men disse har en betydelig svakhet med at det er en betydelig risiko for feil, og det blir også for lett personavhengig. Både fra revisjonshold og eiere med barnehager i flere kommuner, er det også sagt at det er en utfordring når dokumentasjonen ikke er standardisert.

Det er vår oppfatning at verktøyet som KS og PBL utarbeidet i fjor høst er tatt godt i mot og vil være til god hjelp for mange. Utfordringen kan være at når en del brukte egenutviklet dokumentasjon for 2011 og 2012, skal det noe mer til for å sette seg inn i enda et nytt verktøy. Vi mener derfor at det er en stor svakhet at forskriften ikke inneholder en standard for dokumentasjon som alle kommuner må bruke. Selv om det er veldig prisverdig at KS og PBL tok på seg å lage et verktøy er det prinsipielt uheldig at det er partene som måtte få dette gjort. Det kan jo tenkes at framtidig vedlikehold og utvikling kan bli vanskeliggjort, om det skulle oppstå konflikter rundt tilskuddene i framtiden. Vi er jo kjent med at det særlig for 2011, var brukt mye ressurser fra PBL sin side til å følge opp ute i kommunene og konfliktnivået var unødvendig høyt.

Innspill 1:
Vil departementet ta initiativ til å innføre et felles verktøy for dokumentasjon? Etter vår oppfatning vil det være en god ide om departementet overtar ansvaret for vedlikehold og utvikling av det verktøyet KS og PBL har utarbeidet.
§ 3

Beregning av tilskudd

Flere kommuner har kommentert at når utgangspunktet er kommunens utgifter vil forskjell i pensjonsordning gi et uheldig utslag. Kommunene har tariff-festet en ytelsesordning som de siste årene har blitt veldig dyr sammenlignet med innskuddsordningen, som er det mest vanlige for de private. Dette vil da medføre en kompensasjon som ligger over den faktiske kostnaden i de private barnehagene. Per i dag ligger vi mellom 92 og 100 %, mens når forskriften etter hvert tilsier 100% , vil det i realiteten være snakk om en overkompensasjon.

Innspill 2:
Vi oppfordrer til at det gjøres en særskilt vurdering av utslagene av ulike pensjonsordninger.
Vi har også fått innspill fra kommuner som etter den gamle forskriften lå på 100%, men som ønsket å tilpasse seg minimumsnivået i den nye, p.t. 92%, men har fått beskjed om at det ikke var mulig å gå tilbake når man først hadde valgt en høyere sats.

Innspill 3:
Vi mener det må kunne være åpning for å variere sats så lenge man oppfyller minimumskravet det enkelte år. § 4 Driftstilskudd
Det er ikke uventet denne bestemmelsen det har vært mest fokus på. En del av innspillene har det kommet avklaringer på underveis, i og med KS/PBL sitt arbeid. I tillegg til info om skille på små og store barn, og disse forholdene følges da ikke nærmere opp i denne sammenheng.
Begrepsbruken i denne, og flere paragrafer, er unøyaktig i den forstand at det er brukt andre begreper her enn det som er gjeldende rett for kommunale budsjetter og regnskaper ut fra regler avledet av kommuneloven. Strengt fortolket vil det være innenfor forskriftens bestemmelser å ikke yte tilskudd i det hele tatt, da det er kommunens kostnader som skal være grunnlag. Det eneste kostnadselementet i kommuneregnskapet er knyttet til pensjon, og der er det avklart at det er et avvik, slik at det er den utgiftsførte premien som er grunnlaget. Kommunene har utgifter og ikke kostnader knyttet til sine barnehager. Videre gir også forskriften et implisitt krav til en mer detaljert budsjettering enn det budsjettforskriften legger opp til. Skal man kunne beregne nøyaktig må det tas utgangspunkt i Kostrafunksjonene 201 og 221, mens budsjettforskriften ikke stiller noe krav til budsjettering på funksjon. Det er også kommet innspill på at fristen 1. februar er uheldig da kommunene har en senere frist (15. mars) for intern fordeling av budsjett og oversending til Fylkesmannen.

Innspill 4:
Vi oppfordrer til at departementet i samarbeid med KRD tar en gjennomgang av begrepsbruken, og får denne tilpasset gjeldende regler for budsjett og regnskap. Gitt at dagens regler videreføres oppfordrer vi også til at departementet, i samarbeid med KRD, avklarer om denne forskriften kan stille strengere krav til budsjettering enn det budsjettforskriften gjør.
Mange kommuner har gitt tilbakemelding på at det er for mye uklarhet rundt pensjon, både hva som skal og ikke skal være med i grunnlaget, og hvordan dette er håndtert i nasjonale satser. Jf. også innspill 2.
Flere kommuner har stilt spørsmål med om hva som skal inngå i 4 % påslag. Dette oppfatter vi er forsøkt avklart av KS/PBL, men det er også stilt spørsmål til oss om begrunnelsen for at satsen er satt akkurat til 4 %

Innspill 5:
Det er ønskelig at departementet klargjør innholdet i påslaget, og gir en begrunnelse for valg av satsen som pr nå er 4 %.
Vi har fått inn eksempler på ulike inntekter som ikke er nevnt i veiledninger, og som gjør kommunene usikre på hvordan de skal behandles. Her kan nevnes tilskudd fra UDI vedr asylsøkerbarn, tilskudd til samisk språk, forsikringsutbetalinger og ulike prosjektmidler, herunder særlig hvis det er aktuelt med avsetning til eller bruk av bundne fond.
Det er uklart for mange kommuner hvor man skal henvende seg for å få avklart problemstillinger som dukker opp etter hvert som regelverket praktiseres – er det Fylkesmannen, departementet eller direktoratet. Vi er jo innforstått med at det er vanskelig å forutse alt som kan komme til å skje, men det vil være nyttig å få raske avklaringer når nye tilfeller dukker opp, da det har betydning for utbetaling av tilskudd.

Innspill 6:
Vi oppfordrer til at det etableres et fast kontaktpunkt som kan veilede kommunene i spørsmål om hva som skal og ikke skal inngå i tilskuddsgrunnlaget.
Nasjonale satser skal jo brukes av dem som ikke har kommunale barnehager og det meldes også om at de lokale satsene sammenlignes med de nasjonale, herunder at det synes å være en større skepsis til riktigheten av lavere kommunale satser.

Innspill 7:
Har departementet tanker om en gjennomgang/reberegning av de nasjonale satsene etter hvert som det nå foreligger historikk for de faktiske kommunale satsene etter ny forskrift?
Som nevnt under § 1 opplever mange at det nå går med betydelig mer tid til utarbeidelse av foreløpige satser, oppdateringer underveis i året samt fastsetting av endelige satser inkludert dokumentasjon for hver gang. Vi har fått inn to varianter av forslag til forenkling av dette:

Innspill 8:
Foregående års regnskap brukes som grunnlag for tilskuddsberegningen, med en justering tilsvarende kommunal deflator. Endelig sats vil da kunne vedtas innen påske i det året tilskuddet gjelder, i stedet for ved St.hans året etterpå. Dermed oppnås en større forutsigbarhet for begge parter.

Innspill 9:
Det innføres en felles nasjonal sats som fastsettes i statsbudsjettet hvert år, basert på KOSTRA-tall. Dette vil gi endelig sats allerede før første tilskudd skal utbetales. Eksempelvis får jo private skoler tilskudd etter nasjonale satser. § 5 Kapitaltilskudd
Det er eiendelenes bruttoutgifter som aktives i kommunens balanse. I beregningen av tilskudd til barnehagene er det nettobeløpene. De nødvendige opplysningene som trengs i tilskuddsberegningene er dermed ikke automatisk lett tilgjengelige i kommunens regnskap.
Det meldes også om uklarhet rundt tidspunkt for når økte kapitalutgifter etter nybygg/påkost på kommunale barnehager skal gi utslag i tilskuddsgrunnlaget. Videre er det også påpekt at private barnehager i motsetning til private skoler får dekning for renter og avskrivninger og at dette oppfattes som urimelig forskjellsbehandling

Innspill 10:
Med bakgrunn i at kapitaltilskuddet er relativt lite sammenlignet med driftstilskuddet, og for å redusere dokumentasjonskravet, bør det være en nasjonal sats som alle må bruke. § 6 Reduksjon av tilskudd – jf ny økonomiforskrift
De kommunene som har vært i posisjon for å vurdere å bruke denne bestemmelsen, melder at de opplever at reglene er for uklare, og dermed ikke lar seg praktisere. Det pekes også på at det ikke finnes klare retningslinjer for hvordan man skal gjennomføre tilsyn for evt. å avdekke unormalt lav bemanning. Konsekvensen blir da at reglene ikke brukes.
Kommunene melder også at de barnehageansvarlige har liten eller ingen kompetanse til å følge opp den nye regnskapsforskriften, og det framstår da som uklart hvordan kommunene kan gjøre dette i praksis.

Innspill 11:
Departementet oppfordres til å klargjøre hvordan kommunene skal gå fram for å undersøke og dokumentere forhold som kan gi grunnlag for reduksjon av tilskuddet.

Innspill 12:
Hvordan tenker departementet å sette kommunene i stand til å føre tilsyn med bakgrunn i den nye økonomiforskriften? § 7 Opplysningsplikten
De fleste innspill her gjaldt håndtering av 3-åringer, og synes løst gjennom direktoratets brev fra september. Ut over dette har vi fått tilbakemeldinger på at det burde vært innført en fast norm for telling, slik at man får en ensartet praksis.

Innspill 13:
Departementet bes vurdere å fastsette en felles norm for telling av barn. § 8 Endring i grunnlag
Jf. innspill 8 og 9 er det mange som mener at det er lite forutsigbart at endelig sats ikke foreligger før i juni året etter tilskuddsåret. Dette skaper også problemer i de tilfeller private barnehager legges ned, og det kan gå et helt år før endelig oppgjør foretas. Det meldes også om uklarhet knyttet til om man kan eller skal ta hensyn til aktivitetsendring ved etterjustering. Det er også uklart hvordan kommunene skal regnskapsføre etterjusteringen. Altså hvilket år den skal bokføres på når endelig vedtak følger behandlingen av regnskap som har frist til utgangen av juni, mens regnskapet for det aktuelle tilskuddsåret avsluttes 15. februar.

Innspill 14:
Departementet bes i samarbeid med KRD avklare den regnskapsmessige håndteringen av eventuell etterjustering. § 10 Tilbakebetaling
Det er uklart hvordan man skal håndtere krav om tilbakebetaling rettet mot barnehager som er nedlagt på det tidspunkt endelig sats vedtas. Det er også uklart om det er slik at private barnehager har plikt til å tilbakebetale hvis endelig regnskap gir redusert sats.

Innspill 15:
Departementet bes klargjøre reglene for tilbakebetaling § 11 Barn fra andre kommuner
Mange kommuner melder at de har fått seg noen overraskelser som følge av denne bestemmelsen ved at det er først når det dukker opp en faktura, at de blir klar over at noen av deres innbyggere har hatt barnehageplass i andre kommuner. Når dette dukker opp rett etter nyttår blir det ubudsjetterte ekstrautgifter som vanskeliggjør økonomistyringen. Det meldes også om at det har vært uenighet mellom faktisk bostedskommune og folkeregistrert kommune om hvem som skal betale. Noen kommuner ønsker også at refusjonsordningen bør gjelde også om barnet går i en kommunal barnehage.

Innspill 16:
Departementet bes vurdere om det skal innføres en form for informasjons-/meldeplikt til betalende kommune når det tas inn barn som utløser refusjon. Det bør også klargjøres at det er folkeregistrert kommune som skal betale, dette ut fra at det er den kommunen som har fått rammetilskudd.

Innspill 17:
Departementet bes vurdere om refusjon også kan kreves for barn i kommunale barnehager. § 12 Klage
Kommunene opplever det som problematisk at Fylkesmannen er klageinstans, da det medfører at Fylkesmannen må være mer forsiktig i sin veiledning.

Innspill 18:
Departementet bes vurdere om et annet organ enn Fylkesmannen skal være klageorgan slik at kommunene i større grad kan drøfte konkrete problemstillinger med Fylkesmannen. Alternativt at veiledning kan gis av andre.

Innspill 19:
Det bør opprettes en nasjonal oversikt over klager og utfall slik at andre kan lære av avgjorte saker Øvrige kommentarer
Mange melder at de stadige endringene/uttalelsene/presiseringene som kommer, gjør at mange er usikre på om de har klart å få med seg alt og dermed er usikre på om de beregningene som gjøres er basert på riktig grunnlag.

Innspill 20:
Vi oppfordrer til at departementet en gang pr. år sammenfatter de gjeldende bestemmelser slik at dette kan legges til grunn for kommende tilskuddsår.
Det er meldt inn eksempler på uheldige utslag med dagens omregningsfaktorer ved at i en barnehage med åpningstid på 10,5 timer pr dag, vil et barn som er der 4 dager pr uke komme opp i over 41 timer, og utløse 100 % tilskudd, selv om det i praksis er 80% tilstede.

Innspill 21:
Vil departementet revidere omregningsfaktorene for oppholdstid?
Noen har også fått tilbakemelding fra sine private samarbeidspartnere at den opplevde økte uforutsigbarheten, har medført en betydelig redusert motivasjon til å drive private barnehager, og frykter dermed at noen kan legge ned på kort varsel. Dette vil dermed skape problemer med å opprettholde høyt nok antall barnehageplasser, og full barnehagedekning.
Vi har også fått tilbakemelding om at kommunalt ansatte både har blitt sykemeldt, og til og med sluttet i jobb, som følge av at de har opplevd en stor belastning med å følge opp den nye forskriften når det har oppstått kontroverser med de private barnehagene med støtte fra PBL. Eksemplene er fra små kommuner der det bare har vært den ene personen som har jobbet med dette og måttet fronte alt alene.

Avslutning

Om det er behov for utdyping av noen av punktene vi har tatt opp stiller vi gjerne på et møte, eller kan kontaktes på andre måter. Vår kontaktperson er Rune Stifjell, tlf 95 777 118 og mail rune.stifjell@skjervoy.kommune.no
Vårt ønske er å få på plass et opplegg rundt tilskudd til private barnehager som er noe enklere enn dagens ordning, og håper departementet oppfatter vår henvendelse som konstruktive innspill. Når vi får en tilbakemelding vil vi sørge for at den blir gjort kjent for kommunene.