/Kommunal Finanshåndbok

Gammel finansforskrift

Forskriften definerer virkeområdet til å være kommuner, fylkeskommuner samt kommunale foretak (KF), kommunale bedrifter (jfr. kommunelovens § 11).


0606.0202.15151515
Publisert: 0606.0202.15151515

Forskriften definerer ikke interkommunale selskaper (selskaper organisert etter lov om interkommunale selskaper av 29.01.1999) inn under virkeområdet til finansforvaltningsforskriften. Dette er likevel selskaper hvor den enkelte deltager (kommune eller fylkeskommune) hefter ubegrenset for sin eierandel i selskapet. En kommune kan således også ha en ikke ubetydelig finansiell risiko som deltager i et interkommunalt selskap. Denne ”ekstra” finansielle risikoen bør kommunen ha et bevist forhold til ved siden av sin egen direkte finansielle risiko.

Forskriften sier at det skal lages regler for finansforvaltningen som skal omfatte kortsiktig likviditet, gjeld og langsiktig likviditet. Forvaltningstypene er nevnt i en logisk rekkefølge; alle kommuner har driftslikviditet, nesten alle kommuner har gjeld, mens et begrenset antall kommuner/fylkeskommuner har langsiktige finansielle aktiva. Risikoeksponeringen og vanskelighetsgraden i forvaltningen er også stigende i samme rekkefølge.

Selv om kommunestyret har det overordnede ansvar for kommunens finansforvaltning, har administrasjonen et ansvar for at forvaltningen skjer på en betryggende måte. Administrasjonen har ikke et ”resultatansvar”, men et ”forsvarlighetsansvar”. Dette gjelder uavhengig av om oppgaven utføres av administrasjonen selv, eller som en tjeneste administrasjonen kjøper i markedet.

Det er derfor nødvendig at administrasjonen har klare fullmakter og rammer fra kommunestyret å forholde seg til i den løpende finansforvaltningen. Slike fullmakter og rammer skal administrasjonen få gjennom at kommunestyret i et finansreglement fastsetter overordnete regler for kommunens finansforvaltning.

Reglementets innhold
Reglementets hovedhensikt er naturlig nok å sette rammer for kommunenes finansielle risikotagning, det være seg både markedsrisiko og operasjonell risiko. Slike reglementer/strategier hadde mange kommuner også før forskriften kom, men da ofte litt ”stykkevis og delt”. Forskriften setter nå fokus på en helhetlig risikobetraktning.

Det ligger i sakens natur at et finansreglement skal være ”overordnet og altomfattende” på en slik måte at alle forhold angående finansforvaltningen fanges opp. Dersom det er hensiktsmessig å ta mer operative instrukser ut av selve reglementet, utferdiger kommunen i tillegg spesifikke instrukser/rutiner overfor forvaltere (enten det er eksterne eller interne medarbeidere). Slike instrukser/rutiner skal alltid være klart hjemlet i reglementet og være underordnet reglementets hovedrammer.

Rutiner og kvalitetssikring
Forskriften legger vekt på at kommunestyret har et ansvar for:

  • å påse at det er etablert betryggende rutiner for rapportering og oppfølging av finansielle transaksjoner, samt
  • å følge opp at finansreglementets retningslinjer blir overholdt.

Rutiner som nevnt over, skal kvalitetssikres av uavhengig kompetanse, dvs. kompetanse som ikke har vært eller er involvert i utarbeidelsen av kommunens finansreglement eller i forvaltning/administrasjon i h. t. det.

I realiteten pålegger forskriften kommunestyret til å ta stilling til ikke bare de forholdene som er nevnt under, men også å ta stilling til rutiner for rapportering fra forvalter(e) av disse forholdene:

  • Formålet med forvaltningen – hva sammenligner man seg med?
  • Generelle rammer og begrensninger – hvordan blir disse utnyttet?
  • Finansiell risiko – hvor høy er risikoen, absolutt, relativt?
  • Risikospredning – hvordan er risikoen fordelt?

I denne sammenheng er ”forvaltere” både eksterne og evt. egne interne forvaltere.

Erfaringsmessig vil ”oppsett og innhold” for rapportering av finansiell risiko avvike en del fra administrasjonens ordinære rapportering til kommunestyret. Det er derfor nødvendig at den finansielle rapporteringen blir forklart på en måte som er forståelig for kommunestyret samtidig som utnyttelsen av sentrale risikorammer (som kommunestyret har vedtatt) kommer tydelig frem.

Det kan i så måte være riktig å gi kommunestyrets representanter grundig innføring i noen få, men helt sentrale finansielle risikomål og deretter følge opp med jevnlig rapportering over nøyaktig den samme lesten fra gang til gang. På den måten vil kommunestyret ha en mulighet til å følge med på risikoutviklingen og utnyttelsen av de rammer for risikotagning som de selv har vedtatt.

Tolkninger/definisjoner
Gjennom kvalitetssikring av om lag 130 kommunale og fylkeskommunale finansreglement for kommunerevisjonen siden innføringen av forskriften i 2001, har det blitt tydeliggjort at kommunale finansreglement har betydelige forskjeller både i kvalitet og omfang. Mye av denne forskjellen kan skyldes at man tolker og definerer ord og uttrykk i forskriften på forskjellig måte.

Det synes åpenbart at reglementet skal være hjemlet i forskriften som igjen er hjemlet i loven.

Kommunelovens § 52 sier utrykkelig at kommunestyret skal selv gi regler for finansforvaltningen og at kommunen skal forvalte sine midler slik at tilfredsstillende avkastning kan oppnås uten at det innebærer vesentlig finansiell risiko.

Dette gir oss tre sentrale forhold:

  • Kommunestyret skal selv gi regler – dvs. vedta handlingsregler
  • Midlene skal forvaltes tilfredsstillende – dvs. med en viss kvalitet
  • Unngå vesentlig finansiell risiko – dvs. rammer for å avgrense risikotagning

En kan ta med oss disse tre forholdene videre og se nærmere på hva forskriften sier. I h. t. forskriften skal:

  • Handlingsreglene i reglementet omfatte 3 forvaltningstyper som klart er forskjellig av ”natur”, jfr. departementets merknader til forskriftens § 2
  • Kommunestyret gjennom reglementet ta stilling til følgende, både i forhold til finansforvaltningen generelt og i forhold til den enkelte forvaltningstype:
    1. Formålet med forvaltningen
    2. Generelle rammer og begrensninger for forvaltningen
    3. Finansiell risiko
    4. Risikospredning
    5. Rutiner for rapportering av utviklingen

Det synes som nevnt over, åpenbart at reglementet skal være ”overordnet og altomfattende” på en slik måte at alle forhold angående finansforvaltningen av alle kommunens finansielle midler dekkes.

Det er like åpenbart at man er pålagt å lage handlingsregler både for finansforvaltningen generelt og for den enkelte forvaltningstype.

Videre synes det klart at ”ta stilling til” i denne sammenheng betyr ”skal som et minimum inneholde vurderinger av og operative konklusjoner i forhold til” de 5 nummererte punktene over.

Med andre ord, både for helheten og for hver av de 3 forvaltningstypene skal det lages handlingsregler som klart omhandler og konkluderer med hensyn til disse 5 punktene.

F. eks. kan det gjerne forklares i reglementet hva finansiell risiko er (selv om det ikke er nødvendig fordi det står bedre forklart andre steder). Det viktige er imidlertid at den konkrete finansielle risiko defineres for den aktuelle forvaltningstype og at det settes klare, operative rammer for slik risikotagning.

Ordlyden i forskriften er ikke like klar på alle punkter, og det skal her ses på et par av de misforståelsene som kan ligge i dette.

I departementets merknader til forskriftens § 3 står det helt sist under Finansiell risiko at ”krav til risikospredning skal utgjøre en del av kommunens finansreglement”. Det burde ha stått: ” krav til rammer for tillatt risikonivå og krav til risikospredning skal utgjøre en del av kommunens finansreglement”.

Isteden står det litt lenger nede i merknaden til samme paragraf at reglementet eksempelvis i tillegg kan inneholde bl. a. rammer for tillatt risikonivå.

Det synes ikke logisk å ha krav til risikospredning uten å samtidig ha krav til rammer for tillatt risikonivå. I denne sammenheng vises det til tolkningen av ”ta stilling til” som nevnt over.

Et annet vanskelig område er forskriftens § 3´s ordlyd om at kommunestyret skal ta stilling til ”rutiner for rapportering fra uavhengig instans som skal vurdere om forvalter(e) følger opp de fastlagte regler for forvaltning”.

Det er naturlig å se denne ordlyden og ordlyden i forskriftens § 5 om kvalitetssikring, som et krav fra departementet om et nøytralt ”finanstilsyn” siden det er samfunnets midler som kommunene forvalter. Det ligger her en svak parallell til aktører i finansmarkedene og deler av Kredittilsynets rolle overfor disse.

Et slikt ”finanstilsyn” må selvfølgelig omfatte hele finansforvaltningen enten den utøves (forvaltes) internt hos kommunen eller av eksterne samarbeidspartnere. Selve ”tilsynsrollen” synes naturlig å kunne bli gjennomført av kommunerevisjonen. Det betinger imidlertid at kommunerevisjonen selv har den innsikt i finansforvaltning som er nødvendig eller knytter til seg nødvendig ekspertise på området.


Tilbake

ANONNSØRER

chevron-downmenu-circlecross-circle